Océlio de Jesus C. Morais

Juiz federal do trabalho; pós-doutor em Direitos Humanos e Democracia pela IGC da Faculdade de Direito Coimbra; doutor em Direito (PUC/SP); mestre em Direito Constitucional (UFPA); presidente da Academia Brasileira de Direito da Seguridade Social; membro das academias Paraense de Letras Jurídicas e de Jornalismo; professor pesquisador do programa de pós-graduação Stricto sensu da Unama.

Reforma previdenciária no Brasil: necessidade real e perspectivas de direitos (parte II)

Início do fim da aposentadoria integral no serviço público

Océlio de Jesus C. Morais

O senso comum (em latim communi sensu) e leituras apressadas podem ser apontados como causas à falta de uma clara percepção do significado da expressão Estado Democrático de Direito, adotada no Preâmbulo e no Art.1º da Constituição da República Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988.

No âmbito da doutrina liberal – a Constituição brasileira de 1988 adota essa doutrina no inciso IV, Art. 1º como um dos fundamentos da República Federativa - diversas expressões são possíveis para qualificar ideologicamente os governos e suas políticas: Estado liberal (= Estado econômico), Estado político, Estado de Direito, Estado do bem-estar social, Estado etc.

Na expressão Estado Democrático de Direito, sob o ponto de vista da filosofia política, podemos abstrair duas possíveis compreensões quanto às fontes de poder: a) o poder de muitos; b) o Estado de segurança jurídica.

O Estado democrático – que opõe-se ao poder de poucos (Estado oligárquico) e ao Estado autocrático (poder de um) – exprime regime político onde todos os cidadãos participam de forma direta ou indireta na vida e nas decisões da Nação. É o governo do povo, dēmokratía, na expressão grega .

O Estado da segurança jurídica, que é finalidade principal do Estado de Direito, se contrapõe ao estado das incertezas e das inseguranças. O Estado de Direito significa, como afirma Luhman que o império das normas prevalece sobre o império das vontades políticas: o governo das leis e pelas leis sobre o governo dos políticos e dos interesses meramente políticos. (Sociologia do direito, Tempo Brasileiro, RJ: 1985, p. 154-165).

Num Estado de Direito, as políticas econômicas devem convergir para os objetivos do Estado do bem-estar social.

Então, um elenco de direitos sociais fundamentais no Estado Democrático de Direito significa que as medidas e atos de governo devem ter por baliza as normas, os valores e os princípios que o regime elegeu para efetivar a democracia de direitos e deveres.

Os governos e suas leis são subordinados e vinculados ao conteúdo dos direitos sociais fundamentais, por isso, em regra, são protegidos pela cláusula da inviolabilidade e do não retrocesso.

Esse é o sentido adotado nas constituições de todas os Estados democráticos, como é o caso da Constituição da República Italiana que consagra no capítulo dos Direitos Fundamentais o princípio da igualdade social: "Todos os cidadãos têm a mesma dignidade social e são iguais perante a lei", conforme previsto no Art. 13 da Constituição da República Democrática Italiana – Constituição que subordina o Estado de Direito às leis.

É a partir disso que Bobbio, na obra Liberdade e Democracia (1ª edição. São Paulo: Edipro, 2017, p. 46.) interpreta que

"Estado de Direito significa não só subordinação dos poderes públicos de qualquer grau às leis gerais do país, limite que é puramente formal, mas também subordinação das leis aos limite material do reconhecimento de alguns direitos fundamentais considerados constitucionalmente e que são, portanto, em princípio invioláveis.(Esse adjetivo se encontra no Art. 2º da Constituição italiana)" .

No Brasil, a Constituição Federal de 1988 subordina o Estado de Direito (governo e povo) às Leis: "Todos são iguais perante a lei (...), caput do Art. 5º: e "ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei" (Inciso Ii, Art. 5º).

Por isso mesmo, a democracia de direitos e de garantias constitucionais traz como corolário (= obrigação que decorre...) os deveres (ou coobrigações) constitucionais colocados em face de cada cidadão e, como consequência última, devem corresponder às necessidades globais da sociedade.

Tudo isso é colocado como reflexão preliminar para chamar a atenção para o fato de que a reforma da previdência básica produz consequências à concepção das políticas econômicos e sociais do próprio Estado Democrático de Direito.

A reforma da previdência é, desse modo, a reforma conceitual do Estado do bem-estar social.

Assim compreendido, é nessa perspectiva que a reforma da previdência básica (e do próprio sistema de seguridade) deve ser pensada e explicada ao povo, porque o povo é o destinatário final da reforma: o Estado (que é democrático de direito) não pode prescindir disso, pois, a rigor, por seus governantes, é apenas o implementador e o gestor da reforma.

Do ponto de vista das verdade política, e para a história do Estado-providência brasileiro no serviço público, registre-se que as duas reformas previdenciárias do regime próprio (EC 41/2003 e EC 47/2005) foram implementadas na Era da gestão executiva do Partido dos Trabalhadores, nos governos do presidente Luiz Inácio Lula da Silva e da presidente Dilma Roussef.

Isso é importante, na perspectiva histórica, para identificar o conteúdo ideológico das reformas previdenciárias implementadas na gestão executiva do Partido dos Trabalhadores.

Quando, então, no governo Lula foi aprovada a segunda parte da reforma da previdência do Regime Próprio (tipifica dos servidores públicos exercentes de cargos efetivos), claramente o Estado político-econômica não dialogou adequadamente com o Estado de direito: é que prevaleceram políticas econômicas sobre direitos previdenciários consagrados aos servidores estatutários na Constituição Federal de 1988.

A Emenda Constitucional nº 47/2005 adotou novos critérios à aposentadoria: a) tempos de contribuições; b) idade mínima no serviço público à aposentadoria com proventos integrais.

Uma mudança substancial foi a exclusão da base de cálculo das remunerações previdenciárias dos servidores públicos as parcelas de caráter indenizatório previstas em lei.

Antes, a Lei nº 8.448 de 1992 e a EC nº 19/1998 incluíam na base dos subsídios – portanto, referência aos benefícios de proventos de aposentadoria e pensões – os valores pagos a qualquer título, cumulativas ou não, incluídas as vantagens pessoais e de qualquer outra natureza.

Com a Emenda Constitucional nº 47/2005, o salário de contribuição ao Regime de Previdência do Servidor Público passa a ser exclusivamente a parcela de natureza remuneratória (o subsídio base), condição que também atrela a base de cálculos aos benefícios.

A mudança na composição remuneratória "vendia" uma vantagem financeira apenas imediatista: sobre as verbas de natureza indenizatória não incidiriam as contribuições sociais e nem ao Imposto de Renda.

Na prática, o prejuízo aparecia e ainda aparece quando o servidor necessita dos benefícios previdenciários, por exemplo, a aposentadoria ou pensão, visto que tais benefícios têm agora como referência apenas a verba de caráter remuneratória.

A reforma da previdência no serviço público, nesse particular, tinha um objetivo subjacente: garantir apenas base remuneratória mínima para o cálculo dos benefícios previdenciários – reforma centrada na prevalência da doutrina do Estado mínimo liberal.

Ora, na máxima de Bobbio, ainda na obra Democracia e Liberdade (2017, p. 47) "O Estado mínimo se contrapõe ao Estado máximo".

O Estado máximo é o típico Estado do bem-estar social, cujo objetivos máximos são o bem-estar e a justiça sociais, estes, balizados pelos direitos sociais fundamentais, no caso específico, o direito ao trabalho, à saúde, à previdência e à assistência social. Mas, o Estado mínimo não pode fugir ainda que no âmbito de uma democracia liberal como a brasileira, aos princípios mínimos da ética econômica, questão que Amartya Sen, em "obre a Ética e a Economia" (Coimbra: Almedina,2012, p. 91-92), coloca como princípio básico da economia para entender e explicar o comportamento humano e as necessidades da sociedade .

No caso das reformas no Regime Próprio, de forma bem evidente, essas questões principiológicas têm sido relevadas.

Está no Art. 3º da EC 47/2005, o início do fim do regime de direito à aposentadoria integral no serviço público: a doutrina liberal do Estado mínimo (Estado político-econômico) introduziu a regra da opção pelas normas estabelecidas pelo Art. 40 da Constituição Federal ou pelas regras estabelecidas pelos artigos 2º e 6º da Emenda Constitucional nº 41 de 2003.

O artigo 40, acrescentado à Constituição Federal de 1988 pela EC 41/2003, ao tempo em que previu o "regime de previdência de caráter contributivo e solidário, mediante contribuição do respectivo ente público, dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas", mantém a regra da opção ao regime de previdência complementar para os seus respectivos servidores titulares de cargo efetivo, novidade introduzida pela então EC nº 20/1998, novidade introduzida no texto constitucional na época do governo Fernando Henrique Cardoso.

Do regime de previdência complementar no serviço público – mais uma patê da reforma previdenciária do Regime Próprio – cuidarei em outro artigo.

Ao criar a regra da opção ao regime de previdência complementar no serviço público, a EC 47/2005 manteve, de outro lado, o direito à aposentadoria integral ao servidor estatutário que tenha ingressado no serviço público até 16 de dezembro de 1998.

Para isso, obrigatoriamente três critérios devem ser observados de forma cumulativa previstos no Art. 3º, incisos I, II e III da EC nº 47/2005:

"I) trinta e cinco anos de contribuição, se homem, e trinta anos de contribuição, se mulher;

II) vinte e cinco anos de efetivo exercício no serviço público, quinze anos de carreira e cinco anos no cargo em que se der a aposentadoria; III) idade mínima resultante da redução, relativamente aos limites do Art. 40, § 1º, inciso; III, alínea "A’ , da Constituição Federal, de um ano de idade para cada ano de contribuição que exceder a condição prevista no inciso I do caput deste artigo".

O critério do item III, quando se reporta ao § 1º, Art. 40 – com redação pela EC 41/2003 – na prática significa:

a) Que os servidores estatutários serão aposentados, calculados os seus proventos a partir dos valores fixados na forma do § 3º (remunerações utilizadas como base para as contribuições do servidor aos regimes de previdência Próprio e RGPS) e § 17 (atualização dos benefícios na forma da lei), ambos do Art. 40, EC 41/2993.

b) voluntariamente, desde que cumprido tempo mínimo de 10 anos de efetivo exercício no serviço público e 5 anos no cargo efetivo em que se dará a aposentadoria, aos 60 anos de idade e 35 de contribuição, se homem, e 55 anos de idade e 30 anos de contribuição, se mulher.

Originariamente, a Constituição Federal promulgada a 5 de Outubro de 1988 garantia ao servidor público a proteção previdenciária de aposentadoria: a) compulsória aos 60 anos de idade com proventos proporcionais ao tempo de serviço; b) voluntária aos 35 anos de serviço, se homem; e aos 30 ano, se mulher, com proventos integrais.

É evidente que o Estado-providência brasileiro vem passando por sucessivas reformas, sempre na perspectiva doutrina liberal adotada pela Constituição Federal de 1988 – doutrina que vem se solidificando com as Emendas Constitucionais).

São reformas episódicas, ou fatiadas, mas têm significado substanciais restrições aos direitos previdenciários originalmente previstos pela Constituição Federal de 1988.

Por outro lado, a promessa previdenciária da EC 47/2005, cujo espírito era eminentemente social, até a presente data ainda não foi implementada: a edição de lei relativa à criação do sistema especial de inclusão previdenciária ) para atender a trabalhadores de baixa renda e àqueles sem renda própria que se dediquem exclusivamente ao trabalho doméstico no âmbito de sua residência, desde que pertencentes a famílias de baixa renda, garantindo-lhes acesso a benefícios de valor igual a um salário-mínimo (Art. 201, § 12, da Constituição Federal de 1988. .

Existe apenas a previsão constitucional de que "o sistema especial de inclusão previdenciária terá alíquotas e carências inferiores às vigentes para os demais segurados do regime geral de previdência social." (Art. 201, § 13).

Os projetos de lei em tramitação no Senado e na Câmara Federal não têm sido priorizados, apesar da relevância social da matéria.

No próximo artigo, a terceira parte da reforma previdenciária do Regime Próprio: a a unificação dos regimes de aposentadorias (Próprio e RGPS) a partir da Lei Complementar nº 152, de 3 de Dezembro de 2015, que dispõe sobre aposentadoria compulsória por idade, com proventos proporcionais.

Océlio de Morais