Océlio de Jesus C. Morais

Pós-doutor em Direitos Humanos e Democracia pela IGC da Faculdade de Direito Coimbra, doutor em Direito (PUC/SP) e mestre em Direito Constitucional (UFPA); presidente da Academia Brasileira de Direito da Seguridade Social (ABDSS), escritor, poeta e cronista.

Empregos públicos na sociedade tecnológica do Século XXI

São prescindíveis ou imprescindíveis?

Océlio de Morais

Na série de artigos que venho escrevendo, nesta coluna semanal, sobre o trabalho humano na Era da sociedade tecnológica, a ideia de fundo é refletir sobre aquilo que as democracias mais avançadas vêm pensando acerca dos efeitos que as revoluções tecnológicas promovem (e ainda irão promover) em face dos mercados globais e da inteligência artificial extinguindo empregos tradicionais: as nações mais avançadas vêm pensando como enfrentar, controlar e superar os riscos e danos da disrupção de valores e direitos sociais fundamentais, especialmente direitos ao trabalho e à previdência.

A Era da sociedade tecnológica do Século XXI, além da robótica tomando lugar dos trabalhadores nos empregos de indústria, agricultura, aeroportos, hotelaria e serviços, também se caracteriza pela natureza empreendedora do trabalho tecnológico, enquanto que os empregos irão se tornar cada vez mais flexíveis, quanto às regras jurídicas, inclusive no serviço público.

O objeto deste artigo é refletir sobre os empregos nos governos na Era da sociedade tecnológica século XXI.

Saber qual a tendência dos empregos públicos no ambiente das inovações da tecnologia de informação e das comunicações é um dos objetivos, bem como se serviços públicos prescindiram dos empregos públicos diretos ou também serão ocupados pelas técnicas da inteligência artificial.

Vou desenvolvê-lo em duas perspectivas: uma, a terceirização da atividade-fim ou meio no serviço público como consequência ou imposição global; outra, a redução dos empregos públicos na sociedade tecnológica como decorrência da reforma do modelo da gestão administrativa do Estado.

O livro “Fim dos empregos - o contínuo crescimento do desemprego no mundo”, de Jeremy Rifkin, traz uma previsão que não é diferente daquela prevista aos empregos no setor privado:

“É provavelmente seguro presumir que os governos não aumentarão significativamente suas folhas de pagamento públicas, e que, na verdade, elas continuarão a reduzir seu papel histórico como empregadores de último recurso”, preconiza o autor (2004, XXXV).

A rigor, isso já ocorre em diversos países da União Europeia, na América do Norte e no Brasil, aqui, com maior ênfase desde que a Suprema Corte Constitucional, em agosto de 2018, declarou nos autos da ADPF 324, que é constitucional a terceirização de serviços atividade-fim, inclusive no serviço público: “A Constituição Federal não impõe a adoção de um modelo específico de produção. A Constituição Federal não veda a terceirização”, justificou o Supremo na votação de 7 a 4 pela constitucionalidade da terceirização da atividade-fim, que ainda acrescentou no voto do relator, o ministro Luís Roberto Barroso, que ainda acrescentou:

“O medo do desemprego assombra as novas gerações. Nós temos que ser passageiros do futuro, e não prisioneiros do passado. É inevitável que, nesta realidade, o Direito do Trabalho em países de economia aberta passe por mudanças. É preciso assegurar, a todos os trabalhadores, emprego, salários dignos e a maior quantidade de benefícios que a economia comportar.”

Em particular, considerando o princípio constitucional brasileiro da livre iniciativa (é a iniciativa privada que, com liberdade econômica, gera trabalho e renda à sociedade, não podemos jamais nos esquecer disso), a decisão do Supremo foi adequada aos novos tempos da Era das inovações da Tecnologia de informação e das comunicações.

Essa importante decisão alimentou o espírito da Declaração de Direitos da Lei da Liberdade Econômica (13.874/2019), que cria normas de proteção à livre iniciativa, ao livre exercício de atividade econômica e define a atuação do Estado como agente normativo e regulador.

A terceirização da atividade-fim está compreendida nos princípios da proteção à livre iniciativa, ao livre exercício de atividade econômica - dois princípios que são universalmente adotados pelas nações democráticas, livres e bem desenvolvidas.

A terceirização de serviços na atividade-fim ou atividade-meio no serviço público, atualmente usada para reduzir gastos dos governos com folha salarial, é um das características da globalização econômica impositiva.

De um lado, o enxugamento da máquina estatal (e, por conseguinte, de seus encargos com direitos trabalhistas e previdenciários) pode representar menos impostos a serem cobrados em face da sociedade, à medida que as despesas públicas têm a seguinte lógica: toda e qualquer despesas precisa ter a correspondente fonte de custeio. E uma delas, é a tributação em face da sociedade, seja de modo direto ou indireto.

De outro lado, a eliminação de empregos nos governos diretamente com a administração pública direta ou indireta, com a transferência da execução dos serviços públicos pela atividade terceirizada, de um lado reforça o modelo do Estado mínimo e, de outro, estimula a livre iniciativa - modelo também adotado pelas grandes democracias mundiais.

Por certo que a abertura à terceirização de serviços da atividade-fim ou da atividade-meio na administração pública, por enquanto, atinge mais diretamente os empregos públicos, porque trabalhadores terceirizados passam a executar tarefas que eram próprias dos empregados ou servidores públicos.

Lembremos que os empregos no governo é uma tradição que perdura há mais de dois século: a previsão de empregos nos governos vem desde a Constituição do Império (1824), que conferia competência à Assembleia Geral “Crear, ou supprimir Empregos publicos, e estabelecer-lhes ordenados” (Art. 15, XVI) - tradição mantida pela Constituição de 1891 (Art. 34, 25º), pela Constituição de 1934 (§ 2º, Art 4), na Constituição de 1937 (Art. Art 93 , alínea A). na Constituição de 1946 (Art. 48, alínea B). na Constituição de 1967 (Art. 60, II).

Os empregos nos governos foi justificado como necessidade à funcionalidade da administração pública.

A partir da Constituição de 1891 até a Constituição de 1934, competia ao Congresso Nacional criar e extinguir empregos públicos federais, sempre através de lei especial. A Constituição de 1937 não se refere forma de criação de emprego público nos Poderes Executivo e Legislativo e atribui aos tribunais judiciais a competência para criação ou supressão de empregos e a fixação dos vencimentos respectivos (Art. 93, A). E ainda proibia o emprego público remunerado aos membros do Parlamento: “Aos membros do Parlamento nacional é vedado: aceitar ou exercer cargo, comissão ou emprego público remunerado, salvo missão diplomática de caráter extraordinário” (Art. 114, B).

Nas Constituições de 1946 e 1967, competia exclusivamente ao presidente da República a criação de empregos públicos: A Constituição de 1946 dispunha que “ competia exclusivamente ao presidente da República “a iniciativa das leis que criem cargos, funções ou empregos públicos” (Art. 67, § 2 º), regra mantida pela Constituição de 1967 (Art. 60, II).

A originária Constituição de 1988 cria os servidores concursados e os não concursados. Os concursados aos empregos e cargos públicos, mediante provas ou provas e títulos, adquiriram estabilidade após dois anos de estágios probatório, tempo efetivo de serviço aumentado para três anos com a EC 19/1988.

Os não concursados, para cargos ou funções públicas de livre nomeação e exoneração, não adquirem estabilidade no emprego.

Agora, anuncia-se uma espécie de alinhamento do país às mudanças econômicas globais (e, nelas, às inovações tecnológicas): os poderes Executivo e Legislativo preparam a reforma administrativa do Estado brasileiro.

Dois pontos básicos merecem destaque aqui:

a) a criação de vínculos de empregos celetistas sem a estabilidade reconhecida pela Constituição de 1988, mas preservando os direitos adquiridos daqueles que já estão no serviço público antes da reforma porvir;

b) a simplificação da carreira do servidor público e dos salários, com instituição do critério de produtividade e eficiência como garantias para a permanência no serviço público.

Essas propostas seriam prejudiciais ou benéficas à sociedade brasileira?

A questão é bastante complexa e a resposta não é simples, pois nem sempre o que se planeja, ainda que com boas intenções, é implementado nesse país: forças ocultas ou explícitas, reagem contrariamente, porque atreladas a interesses nem sempre confessáveis ou a projetos que não atendam aos reais interesses da sociedade.

Então, as opiniões serão polêmicas e dividas.

“A reforma é inconstitucional, porque retirar direitos como a estabilidade e estimulará o clientelismo político; atende aos interesses do neoliberalismo”,  provavelmente dirão aqueles que defendem a manutenção das regras atuais, atrelada à concepção do Estado provedor.

“A tradição constitucional de empregos nos governos não vem correspondendo ao interesse público e nem à finalidade de bem servir a sociedade; criou um Estado gigante, difícil de gerir e oneroso para a sociedade em geral”, provavelmente dirão os defensores da reforma administrativa, atrelando-se à concepção do Estado enxuto e disponível atender apenas serviços básicos da sociedade.

Mas, se considerarmos que o Estado brasileiro (com as suas respectivas unidades federativas) precisa repensar (para um nível de excelência de qualidade) sua concepção de servir a sociedade, é legítimo dizer que a tradição constitucional de empregos públicos no Brasil por certa medida, criou um “leviatã”, que atualmente é insustentável do ponto de vista socioeconômico.

O grande desafio será encontrar um ponto de equilíbrio entre as novas necessidades da sociedade brasileira e o papel que o Estado deve desempenhar nesse novo cenário global, considerando também os efeitos disruptivos das inovações tecnológicas nos empregos nos governos.

Ninguém duvide e isso precisa ser levado muito sério: a sociedade tecnológica do século XXI exige um modelo de Estado eficiente, funcional e não oneroso, sob pena de permanecer com bases conceituais inadequadas e incompatíveis com as mudanças globais e com as reais necessidades de serviços que a sociedade interna precisa.

Não podemos esquecer que as sociedades do século XXI não são ilhas, ensimesmadas apenas com seus problemas; ao contrário, são globais, conectadas pelas questões ambientais, econômicas, políticas, sociais e culturais, que se tornam comuns a todos os povos, à toda humanidade.

O problema de uma sociedade repercute em cadeia na outra com graves consequências socioeconômicas.

Então, isso significa que a sociedade da Era da Tecnologia da informação e das Comunicações também exige mudanças na estrutura e no modo de gerir o Estado, a fim de adequá-lo aos novos tempos e assim bem servir as pessoas numa sociedade que o mantém.

Esse é o espírito que as sociedades avançadas do século XXi esperam como modelo de Estado democrático: eficiente, funcional, desenvolvido, com estrutura socioeconômica que preservem o interesse público e satisfaçam as necessidades básicas das sociedades.

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Psot Scriptum: Nos termos da Lei 9.610, de 1998, permito a utilização do artigo para fins exclusivamente acadêmicos, desde que sejam citados corretamente o autor e a fonte originária de publicação, sob pena de responsabilização legal.

Océlio de Morais
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