Océlio de Jesus C. Morais

Pós-doutor em Direitos Humanos e Democracia pela IGC da Faculdade de Direito Coimbra, doutor em Direito (PUC/SP) e mestre em Direito Constitucional (UFPA); presidente da Academia Brasileira de Direito da Seguridade Social (ABDSS).

Conheça a essência das ideias da reforma previdenciária do governo.

Como ficará a proteção social?

Océlio de Jesus C. Morais

Vamos compreender a natureza política do Estado como o “princípio unificador de todo organização social”, tal como definiu Edwars Meyer (1855-1930), conforme Dallarri reporta no livro “O Futuro do Estado”.

As designações “Estado mínimo” e “Estado justiça” são relativas aos modelos econômicos adotados em conformação com os modelos políticos definidos à proteção social nas sociedades industriais e tecnológicas.

A ideia de Estado justiça não se confunde com a ideia de Justiça judiciária, mas designa um princípio que, como definiu Ross, “equivale a uma exigência de igualdade na distribuição ou partilha de vantagens”, ou ainda equivale ao princípio da distribuição de bens materiais e imateriais ou serviços públicos essenciais pelo Estado.

No Estado contemporâneo são identificáveis com mais evidência os princípios relativos ao Estado mínimo (baseado na liberdade econômica) e ao Estado justiça (provedor do bem-estar social).

O Estado contemporâneo – notadamente a partir do seculo XIX até a década de 1980 (período marcante do início da Era tecnológica no Século XX) – sempre esteve dividido entre as concepções teóricas do Estado econômico (= Estado mínimo) e as do Estado social (= Estado justiça).

De um lado, o pensamento liberal na defesa da economia de mercado, âmbito da livre iniciativa, com mínima intervenção estatal nas relações econômicas. Nobel de economia de 1974, Hayek com a teoria da “indissolubilidade de liberdade econômica, era uma das bases teóricas daquele liberalismo, sobretudo a partir da década de 1930. De outro lado, Keynes, com a teoria do pleno emprego e da intervenção estatal nos investimentos públicos, era um dos cientistas econômicos que sustentava o ideário do Estado intervencionista e provedor de serviços.

No pensamento liberal, muito embora considere o “Estado sempre um mal”, de outro lado também o admite ser “necessário” , por isso que precisa ser, segundo Bobbio, “conservado ainda que dentro de limites os mais restritos possíveis”, para a garantia das liberdades dos indivíduos.

Por essa concepção, fica mais fácil compreender que o Estado, como princípio unificador da sociedade, está presente no cotidiano das pessoas, em todos os setores da vida humana, por exemplo, através de uma de suas expressões sociais, que é o Estado-providência, concedido à cobertura das contingências sociais, nestas, os riscos laborais.

O Estado-providência – cujas raízes mais recentes estão ali no plano Bismsrck (1881-3), quando inaugura a “Era do seguro social” com a criação do seguro doença, invalidez e de acidentes do trabalho mediante contribuição compulsória dos trabalhadores e empregadores e, mais tarde, reconcebido pelos dois planos Beveredge, numa solidariedade coletiva e distributiva de serviços da seguridade social diante dos riscos sociais (com a garantia de renda na enfermidade, nos acidentes e no desemprego, amparo na velhice, maternidade e pensão) – pode ser compreendido como resultado-síntese daquelas ideias liberais.

O Estado-providência, ainda que sua concepção teórica prevalecente deduza Estado do bem-estar social, sua existência também decorre do ideário liberal relativo ao Estado mínimo.

Por consequência, nenhuma democracia liberal subsiste sem a garantia do exercício das liberdades econômicas, políticas, sociais, culturais, religiosas, porque, “o exercício das liberdades é um dos princípios da doutrina liberal”, conforme já acentuou Bobbio. Também por isso, como princípio geral, um dos ideários do Estado-providência é prover o bem-estar e a proteção social das pessoas no âmbito da democracia liberal.

Adotado esse princípio geral, impõe-se a seguinte questão: como conceber o exercício pleno das liberdades se o cidadão não é destinatário efetivo dos serviços públicos essenciais do Estado, por exemplo, serviços que possam ser traduzidos nos direitos gratuitos à educação, à saúde, à assistência ou à previdência social, esta em caráter solidarista (econômico quanto ao custeio) e social (entre as gerações beneficiárias?).

A privação dos direitos sociais à previdência, à saúde, à assistência, à educação e ao trabalho equivalem, na prática, à privação das liberdades, pois a liberdade humana não se resume ao ideário moral, antes exige expressão concreta nas diversas dimensões da vida. A privação social dos bens fruto que as liberdades devem garantir e produzir, como decorrência da falta de gozo real dos direitos sociais,, é uma das contradições teóricas da democracia liberal, portanto, é o problema crônico das democracias liberais vulneráveis.

Por esse viés, as reformas econômicas, sociais e políticas são necessárias como exigência do conteúdo máximo das liberdades: o atendimento às necessidades essenciais dos indivíduos para que se completem como cidadãos plenos.

As reformas previdenciárias no Brasil, já vimos ao norte, estão no contexto da nossa democracia liberal, mas com o traço pós-Característica neoliberal, que Bobbio qualificou como “uma doutrina econômica consequente, da qual o liberalismo político é somente um modo de realização, nem sempre necessário; ou em outros termos, uma defesa extremada da liberdade econômica, da qual a liberdade política é apenas um corolário.”

Esse extrato do pensamento bobbiano, muito embora seja do período de 1991 a 2005, quando publicou os textos sobre o Liberalismo e Democracia, é atualíssimo e bem se aplica ao predomínio da doutrina econômica neoliberal em face do pensamento legislativo brasileiro no que refere ao conteúdo estrutural da reforma do regime próprio e do regime geral de previdência brasileira.

Há uma notória prevalência do Estado mínimo em detrimento do Estado Justiça, este, definido por Bobbio como aquele ao qual “são atribuídas funções de redistribuição da riqueza”.

Então, o Estado de Justiça é o típico Estado do bem-estar social, o Estado provedor dos serviços públicos vitais à funcionalidade da sociedade e e garantista das liberdades e dos direitos sociais fundamentais.

Esse perfil garantista é presente na Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, quando o Estado brasileiro adota como um de seus objetivos “promover o bem de todos “sem discriminação de quaisquer natureza (Art.3º, IV), “erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais (Art. 3º, III) e “construir uma sociedade livre, justa e solidária” (Art. 3º, I), sendo que, para isso, define que “A ordem social tem como base o primado do trabalho, e como objetivo o bem-estar e a justiça sociais. “ (Art. 193).

Neste modelo constitucional brasileiro, o fundamento do Estado justiça é o primado da ordem social, que deve ter supremacia em relação aos ditames do Estado mínimo.

Portanto, neste modelo, o Estado justiça é, conforme a declaração ético-moral do preâmbulo da Constituição Federal de 1988, é “destinado a assegurar o exercício dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurança, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justiça como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos”.

Diante disso, é possível afirmar que os objetivos fundamentais que justificam a existência (a razão de ser) do Estado Democrático de Direito brasileiro o definem essencialmente com natureza de Estado justiça.

Os traços do Estado mínimo, presentes nesta Constituição, estão presentes quando  assegura a todos o livre exercício de qualquer atividade econômica, independentemente de autorização de órgãos públicos, expressos nos valores da livre iniciativa ( art. 1º, IV) – definidos como um dos fundamentos da república – que tem como corolário a livre iniciativa na ordem econômica (art. 170) e na política do salário mínimo existencial.

Ainda assim, os princípios gerais da atividade econômica do Estado econômico brasileiro “tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social” (art. 170), opção político constitucional pelo ditames sociais do Estado justiça, à medida também que:

→ 1. destina-se a garantir a propriedade privada, mas preservando a sua função social;

→ 2. à medida que adota o princípio da  livre concorrência mas com respeito aos direitos de defesa do consumidor;

→ 3. à medida que um dos principais objetivos da ordem econômica e a  busca do pleno emprego;

→ 4. e a redução das desigualdades regionais e sociais.

A sistema de seguridade social é o principal instrumento criado para assegurar a todos existência digna, conforme os objetivos do bem-estar da justiça social.

Portanto, é a base do Estado justiça brasileiro, a partir da primeira década de 1988, mas cujo perfil garantista vem sendo esvaziado a partir da Emenda Constitucional nº 20/1998 (que trata do tempo de contribuição e idade para mulheres e homens), esvaziamento densificado com:

→ 1) a emenda constitucional nº 41/2003 (vinculação da aposentadoria do servidor público ao regime geral),

→ 2) com a EC nº 47/2005 (vedação de requisitos e critérios diferenciados para a concessão de aposentadoria aos beneficiários do regime geral de previdência social) e

→ 3) com a EC nº 88/2015 (aposentadoria compulsória no serviço público aos 75 anos).

A nova reforma da previdência, que adota por continuidade continuidade a mesma lógica neoliberal das antecedentes, representa a mesma concepção de transição do Estado justiça ao Estado mínimo.

A essência da doutrina neoliberal, que defende a pouca interferência do Estado mínimo na proteção social, na reforma previdenciária em curso, está presente, por exemplo:

1. Na unificação dos critérios à aposentadorias dos regimes de previdências próprio e geral (quanto à transição, modo de custeio, definição de direitos previdenciários, tempo de contribuição, idade, beneficiários e dependentes, conforme regras a serem definidas por Lei Complementar).

A reforma assegura o regime próprio de previdência social de caráter contributivo e solidário aos s servidores públicos titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas entidades autárquicas e suas fundações públicas.

Mas com a unificação dos critérios à de aposentadorias, a serem definidos por Lei Complementar, significa que o direito à previdência social dos servidores públicos fica definitivamente vinculado ao Regime Geral de Previdência Social, com vedação de qualquer outra forma de proteção, inclusive por meio do pagamento direto de complementação de aposentadorias e de pensões.

Notemos que a unificação dos regimes de aposentadorias é o ponto de partida, possivelmente nas próximas três décadas, para a instituição do regime único de previdência social no Brasil – regime que atenda aos dois segmentos (próprio e geral), muito embora neste momento as alíquotas contribuitivas sejam diferentes aos dois regimes, mas ambas com gatilhos progressivos, cujas majorações das contribuições sociais serão implementadas sempre para a cobertura das necessidades econômicas, conforme critérios a serem definidos por Lei Complementar

2. Na criação de contribuições sociais ordinárias (ao custeio ordinário) e extraordinárias (temporárias, portanto, aos casos de déficit dos regimes).

Essas contribuições, que poderão ter alíquotas progressivas ou escalonadas, de acordo com o valor da base de contribuição ou do benefício recebido, serão cobradas dos trabalhadores segurados do RGPS e dos servidores públicos, dos aposentados e dos pensionistas, em benefício destes, para o custeio do regime próprio de previdência social.

3. Na compulsória vinculação ao regime de previdência privada complementar aos servidores que ingressaram no serviço público após a instituição dos fundos de previdência privada, de que tratam a Lei 12.816/2012, que institui regime de previdência complementar para os servidores públicos titulares de cargo efetivo da União, suas autarquias e fundações, inclusive para os membros do Poder Judiciário, do Ministério Público da União e do Tribunal de Contas da União .

A ideia é a de que o mercado financeiro, através de seus fundos de pensões e aposentadorias, oferece as melhores condições de planos definidos de previdência.

Com o isso, o ideário Estado de Justiça vai se tornando cada mais afastado dos objetivos a previdência social básica.

4. Na instituição do regime de previdência baseada na capitalização tanto no RGPS quanto nos RPPS. A instituição de um novo regime de previdência social será baseado no sistema de capitalização individual de caráter obrigatório para quem aderir.

Aqui tem-se a típica ideia presente para a ideia futura quanto à extinção do regime geral , a fim de que os indivíduos passem a prover suas aposentadorias por regime ca capitalização, na modalidade de contribuição definida

Por esse regime, cujas bases serão definidas através de Lei Complementar, o Estado garantirá, apenas, o salário mínimo como piso.

A previsão é que novo regime de capitalização individual, num futuro próximo, substituirá em definitivo o Regime Geral de Previdência Social.

O regime de previdência de capitalização individual é, desse modo, a decretação do fim da previdência geral, caso em que desaparecerá o princípio da solidariedade entre gerações, passando-se à individualização previdencial que, no Brasil, cujas raízes de transição estão nos regimes de previdência complementares fechada e aberta, de que tratam as leis complementares 108 e 109, ambas de 2001.

As reformas previdenciárias brasileiras representam a retomada da doutrina liberal, agora sob a roupagem neoliberal como fenômeno mundial decorrente da globalização econômica hegemônica.

Dessa forma, a sociedade brasileira vem sofrendo, dessa forma, com os sucessivos esvaziamentos dos objetivos sociais do regime de proteção social típico do Estado justiça.

Océlio de Morais
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